El proyecto de ley, presentado por primera vez en agosto de 2020, propone que Colombia regule el negocio de la coca mediante la compra directa de la cosecha de coca a los cultivadores en las comunidades más golpeadas por el conflicto armado. Además, propone que un órgano de gobierno fije un precio de mercado legal para la hoja de coca. La idea es controvertida pero ha ganado respaldo político. En abril de 2021, recibió apoyo unánime de la Comisión Primera del Senado de la República, que es la primera instancia encargada de aprobar los nuevos proyectos de ley.

Pero a partir de ahí quedó en un limbo político, donde nunca se presentó para debate y votación. Sin embargo, con la posesión del primer líder de izquierda en Colombia el próximo 7 de agosto, puede que ese proyecto de ley tenga una mejor oportunidad.

Durante su exitosa campaña presidencial, Petro no definió su posición sobre el tema de la legalización de la coca. Ha respaldado firmemente la legalización de la marihuana y ha propuesto su uso como parte de un programa amplio de sustitución de cultivos de coca.

Para discutir el tema, InSight Crime se sentó con Steve Rolles, analista principal de políticas para la Fundación para la Transformación de la Política de Drogas (Transform Drug Policy Foundation). Esta organización británica sin ánimo de lucro publicó recientemente una versión para Colombia de su libro How to Regulate Stimulants: A Practical Guide (Cómo regular los estimulantes: una guía práctica), un volumen que recoge propuestas para la regulación de la coca y la cocaína, el cual se adaptó especialmente para el proyecto de ley que propone la legalización de la coca en Colombia.

InSight Crime (IC): Desde su perspectiva, ¿qué tan probable es la aprobación de un proyecto de ley que regule la hoja de coca y sus derivados en Colombia? ¿Por qué es importante este proyecto de ley?

Steve Rolles (SR): El proyecto de ley fue presentado por la oposición y el gobierno del presidente Iván Duque se manifestó en contra. Las declaraciones de Petro en el pasado revelan una postura muy crítica frente a la guerra antinarcóticos y una apertura a la reforma de la ley sobre drogas. Su vicepresidenta [Francia Márquez], ha publicado tuits sobre la necesidad de regular las drogas y no hacía referencia únicamente al cannabis. No cabe duda de que los senadores de su partido [Colombia Humana] han defendido el proyecto de ley. Entonces, no sé cuáles sean los prospectos de este, pero sin duda son mejores ahora que en el anterior gobierno.

Pero ya sea que el proyecto de ley se apruebe o no, se discutió en la plenaria del Congreso, obtuvo un respaldo importante en el Senado, incluyó una serie de propuestas serias y creíbles. Aun si el proyecto de ley no es aprobado, cambia la naturaleza del debate en Colombia y el mundo en torno a la regulación de la coca y la cocaína. Derriba un tabú en el debate sobre política de drogas, con el análisis de propuestas serias para la regulación de las drogas además del cannabis. E incluso si este proyecto de ley se rechaza, sospecho que habrá dispuesto las cosas para un proyecto similar en el futuro próximo. Puede ser una versión modificada de este que se centre únicamente en la hoja de coca y no en la regulación de la cocaína.

Eso me recuerda un poco a la campaña de legalización del cannabis en Uruguay en 2012 y 2013, que fue pionera no solo en Uruguay, sino también en el mundo. Ellos abrieron la posibilidad de un debate mucho más amplio sobre la regulación del cannabis en todo el mundo. Y eso sucedió hace solo diez años y ahora en cada continente tenemos jurisdicciones que están legalizando el cannabis. Creo que lo que ahora está pasando en Colombia puede ser la antesala de un cambio en la misma dirección.

IC: En su opinión, ¿por qué la regulación de la coca y la cocaína serían la dirección a seguir en Colombia?

SR: Colombia lleva décadas como epicentro de la guerra antinarcóticos. Este y otros países de la región han luchado esa guerra a instancias del norte global. La guerra contra la droga es la empresa colonial por excelencia. También ha cargado el mayor peso de los fracasos de la guerra antinarcóticos.

Si se analiza los factores que motivan el debate sobre reforma de la ley de drogas en Europa, se observa que está más centrado en la salud, las adicciones y muertes causadas por las drogas. En Latinoamérica, la crisis de seguridad relacionada con el mercado de drogas ilegales es lo que parece impulsar el debate.

Sobra repetir lo desestabilizador que ha sido el mercado ilegal de la cocaína para Colombia, en términos de empoderamiento del crimen organizado y los grupos armados, agravamiento del conflicto y la violencia, incentivo a la corrupción y debilitamiento de la gobernanza. Ha provocado el desplazamiento forzado de la población, daños ambientales y cientos de miles de muertes. Ha sido una de las principales causas estructurales de muchos de los problemas que enfrenta Colombia.

En cierto punto, la crisis se agrava tanto que las alternativas comienzan a parecer viables. Aunque notablemente más riesgosos que el cannabis, la mayoría de los mismos argumentos se aplican a la cocaína. Estos incluyen el fracaso histórico de la guerra antinarcóticos, la necesidad de una estrategia pragmática al consumo de drogas y la aceptación de que el manejo responsable de los mercados producirá mejores resultados que el caos, la matanza y la corrupción que siempre acompañana los mercados ilegales de drogas. En ese contexto, la regulación comienza a tener cierta fuerza.

Ha sido realmente interesante ver la buena acogida del proyecto de ley. El expresidente Juan Manuel Santos (2010-2018) ha hablado sobre ella, y desde que se unió a la Comisión Global sobre Política de Drogas, ha sido mucho más directo sobre la necesidad de la regulación. También apoyó el proyecto de ley.

IC: Este proyecto de ley busca quitar el control de los mercados de las drogas a los grupos criminales. ¿Cree que la política propuesta puede lograr este objetivo en Colombia?

SR: Tenemos que reconocer honestamente que este proyecto de ley no quitará fuerza a los grupos criminales. El proyecto propone un mercado legal para la cocaína en Colombia. Esta sería una pequeña fracción del mercado total de la cocaína en Colombia, ya que la gran mayoría del alcaloide se exporta. No creo que los redactores del proyecto digan que esto acabará la guerra contra las drogas o quitará mucha fuerza a los carteles. Es más como una prueba de concepto. Lo que quieren hacer con este proyecto de ley es mostrar que es posible.

Si Colombia puede demostrar un modelo viable para la oferta responsable de cocaína para consumidores adultos y no hay algún tipo de catástrofe de salud pública o pico de adicciones o muertes asociadas con la cocaína, se empezaría un proceso que otros países podrían seguir. Si se quiere quitar fuerza a los carteles de cocaína en Colombia, debe legalizarse la cocaína en Norteamérica y Europa. Obviamente, eso tomará un tiempo. Entonces no quiero sobreestimar lo que el proyecto de ley puede lograr. La legalización de la cocaína a escala global sin duda tendrá un impacto importante en términos de reducir el poder y las rentas de los carteles.

IC: ¿La legalización y regulación de la coca y sus derivados implica necesariamente la desaparición del mercado negro en Colombia?

El mercado ilegal de la cocaína se avalúa entre US$100 y 200 mil millones. Si esa suma puede reducirse tan solo en un pequeño porcentaje, sigue siendo una gran ganancia. Nuestra opinión es que los mercados ilegales de drogas están aquí nos guste o no y tenemos que tomar una decisión pragmática. O se regula esos mercados en una economía legítima, regida por las autoridades estatales o se deja en manos de los distribuidores de drogas y las organizaciones criminales. No hay una tercera opción en la que esos mercados desaparezcan o se declare ganada la guerra antinarcóticos.

IC: ¿Qué les diría a quienes afirman que la cocaína es un riesgo para la salud pública y para la seguridad nacional?

SR: Yo separaría esas dos cosas. Los riesgos de salud están asociados con el consumo y los problemas de seguridad tienen que ver con el mercado ilegal. ¿Si se legalizara habría más consumidores de cocaína? Este es un argumento que surge en cada etapa de los debates de reforma a la ley de drogas. La línea prohibicionista siempre ha sido que, si se tumban los controles, habrá más consumidores. Pero ese no ha sido el caso.

Los países que han legalizado el cannabis no parecen tener patrones de consumo completamente divergentes frente a los países que no han legalizado el cannabis. Países Bajos ha tenido un cannabis legal de facto durante décadas y tiene niveles de consumo similares o inferiores a los de sus vecinos europeos. Los estados de Estados Unidos que han legalizado el cannabis no han tenido patrones de consumo divergentes en comparación con los estados vecinos que no han legalizado. Existe el malentendido de que si se legalizan estas drogas, de pronto estarán al alcance de todos, pero ya están al alcance, a pesar de la prohibición. El mercado ilegal de drogas ha sido increíblemente exitoso para satisfacer la demanda de drogas, y esa demanda ha ido en aumento a pesar de la prohibición. Entonces en realidad no es cuestión de que la legalización facilitará el acceso a las drogas. La diferencia es que esa disponibilidad estaría regulada.

IC: ¿Cómo operaría ese mercado regulado?

SR: Podría hacerse de diversas maneras. Puede tenerse un mercado de comercialización permisiva, en el que la cocaína sea un producto comercial susceptible de promoción, con publicidad de estilo de vida, patrocinio y aval de celebridades como se ha visto con el alcohol. Si se hiciera eso, estoy seguro de que la cocaína aumentaría, pero el proyecto de ley sobre la coca en Colombia habla de productos no comerciales y una prohibición total a cualquier promoción, comercialización y mercadeo. En la práctica, crearía un monopolio de Estado que eliminaría el tipo de incentivos comerciales al consumo. Las ventas en establecimientos tipo farmacias a adultos estarían racionadas y el empaque tendría todas las advertencias de salud, y las personas que compraran el producto estarían advertidos sobre los riesgos, las adicciones y la reducción de perjuicios, y no hay nada de eso en el mercado ilegal cuando se adquiere una papeleta de cocaína a un expendedor callejero, no se tiene idea de la pureza y este no da recomendaciones de salud.

Es completamente posible que disminuyan los riesgos para la salud. La gente consumirá de manera más responsable, los mismos productos serán más seguros y parte del dinero que se gasta en el control y la guerra antinarcóticos podría invertirse en programas de salud pública, educación sobre riesgos de las drogas y prevención.

IC: ¿Puede aprobarse este proyecto de ley en Colombia, mientras se mantiene la adhesión las políticas sobre drogas de las Naciones Unidas?

SR: La hoja de coca y más obviamente la cocaína están prohibidas según las Convenciones de las Naciones Unidas para el Control de las Drogas. Pero con la hoja de coca existe cierto vacío constitucional que establece que, si los tratados de la ONU va contra la Constitución de un Estado miembro, entonces puede haber cierta exención. Eso es básicamente lo que hizo Bolivia. Se retiraron de las convenciones y volvieron a ingresar con una autorización para el consumo tradicional de la coca, de manera que no violaron la carta de las convenciones con su programa de legalización de la coca.

Colombia es un poco más confuso. Colombia tiene un argumento constitucional para el consumo tradicional de coca en las culturas indígenas. Pero si estas tienen discutida una especie de reserva informal, no tiene el mismo estatus legal. Pero aunque prácticas como el mambeo de hojas de coca o su consumo en té es negociable dentro de las convenciones de la ONU, no pasa lo mismo con la producción de cocaína. Si Colombia estableciera un mercado legal para la cocaína, como lo propone este proyecto de ley, el país incumpliría sus obligaciones dentro del tratado.

Es complicado lidiar con eso. Colombia podría simplemente retirarse de los tratados, pero eso debilitaría el sistema del tratado global de la ONU. Podrían retirarse y reingresar con un permiso para la cocaína, pero no creo que esto se otorgue para la cocaína, aun si lo fuera para el cannabis. Una opción podría ser la formación de un bloque regional de países andinos y la modificación de los tratados en conjunto, lo cual está permitido.